Eppure, sono trascorsi quasi trent’anni dalla LEGGE 241 DEL 1990 che, si disse allora, avrebbero trasformato le amministrazioni italiane nelle “case di vetro” sognate un secolo prima da Filippo Turati. Un lungo lasso di tempo durante il quale sono intervenute anche molte altre norme: per separare funzioni e compiti della politica da quelli della dirigenza, per affiancare un sistema di contabilità economica alla tradizionale contabilità finanziaria, per costituire dipartimenti, autorità, servizi e organismi interni ed esterni di valutazione e controllo, per definire e dare attuazione al concetto di “TRASPARENZA TOTALE”.
Com’è possibile, perciò, essere ancora così indietro nella classifiche internazionali dell’efficienza, della trasparenza e della corruzione?
A nostro avviso, il motivo sta scritto a chiare lettere nell’ARTICOLO 18 DEL DECRETO LEGISLATIVO 165 DEL 2001, il testo unico sull’ordinamento delle amministrazioni pubbliche, per il quale <<sulla base delle indicazioni di cui all’articolo 59 del presente decreto I DIRIGENTI preposti ad uffici dirigenziali di livello generale ADOTTANO misure organizzative idonee a consentire la rilevazione e l’analisi dei costi e dei rendimenti dell’attività amministrativa, della gestione e delle decisioni organizzative>>.
Il successivo articolo 59 del decreto 165 richiama, però, soltanto il rispetto delle disposizioni del Ministero dell’Economia e del Dipartimento della Funzione pubblica in tema di controllo finanziario dei costi, DISPOSIZIONI – ecco il punto! – CHE RIMANGONO SU UN’IMPOSTAZIONE ASSOLUTAMENTE “FORMALE” DEL SISTEMA DI CONTABILITÀ ECONOMICA (di fatto, poco più della mera elencazione di missioni e programmi) lasciando ancora oggi ai vertici dirigenziali delle singole amministrazioni le DECISIONI SOSTANZIALI, di dettaglio, su quali dimensioni elementari misurare, su “come” misurarle e addirittura “se” misurarle. Criteri, peraltro, che possono essere adottati per un anno e stravolti nell’anno successivo SENZA DOVER DAR CONTO A NESSUNO.
Insomma, è come se codice civile, discipline ragionieristiche e leggi d’imposta consentissero ai titolari delle imprese di decidere, a loro completa discrezione, quali poste considerare elementi positivi e negativi di reddito e con quali criteri contabili rappresentarle nei bilanci di periodo. Chi è che pagherebbe le imposte?
Il risultato è l’AUTOREFERENZIALITA’: su aspetti di tale essenziale rilievo ciascun vertice rimane libero, incredibilmente, di fare come ritiene.
Da queste osservazioni prendono le mosse i “SISTEMI ETPL”, le nuove e originali metodologie di contabilità economica pubblica che considerano e integrano tra loro quattro “prospettive”: quella dell’Efficienza, che individua i fenomeni gestionali da rilevare e le regole comuni di rilevazione, quella della Trasparenza, che determina i dati da rendere pubblici con la pubblicazione sistematica sui siti internet o a seguito di richiesta degli stakeholder esterni, quella delle modalità di Partecipazione delle organizzazioni civiche, delle organizzazioni sindacali e delle associazioni di categoria che chiedono di essere coinvolte nei momenti della determinazione degli obiettivi e della valutazione dei risultati effettivamente conseguiti e infine quella della Legalità praticata e diffusa nei singoli territori che deve essere incentivata con meccanismi premiali.
Le osservazioni di partenza dei sistemi e delle metodologie Etpl sono tre.
La PRIMA è che LE ORGANIZZAZIONI PUBBLICHE TENDONO, come quelle orientate al mercato, A CONCENTRARSI SUGLI OBIETTIVI ESPRESSI IN NUMERI ESATTI DA RAGGIUNGERE IN TEMPI CERTI (rappresentati normalmente dall’anno).
Sennonché, rispetto alle organizzazioni for profit le pubbliche amministrazioni hanno un handicap: non incontrano la dimensione numerica finale, certa ed esatta, dei ricavi, cioè degli incassi provenienti dalle vendite dei beni e servizi prodotti, dimensione che misura e qualifica in modo chiaro ed immediato, e non opinabile, il risultato finale della gestione attraverso la contrapposizione tra il totale del denaro speso per l’acquisto dei fattori della produzione e il totale del denaro incassato dalle vendite di beni e servizi oggetto dell’attività.
Sta qui il motivo di tutte le difficoltà: poiché i servizi pubblici non sono venduti ma “erogati”, quali altri numeri “certi” conviene misurare oltre ai “costi” e in luogo dei “ricavi” per determinare gli obiettivi aritmetici di miglioramento attesi?
La risposta la dà la SECONDA OSSERVAZIONE di partenza dei sistemi e delle metodologie Etpl: per le pubbliche amministrazioni, oltre agli andamenti finanziari dei COSTI (oggetto da sempre della contabilità finanziaria) vanno contemporaneamente SEMPRE MISURATI anche gli andamenti numerici di altre “TRE DIMENSIONI MINIME ESSENZIALI”:
1) le esatte quantità di risorse umane assorbite dai processi di lavoro (i cosidetti impieghi);
2) i prodotti finali realizzati e “consegnati” ai clienti esterni (i cosidetti output);
3) i fenomeni socioeconomici di competenza istituzionale che si verificano sui territori (i cosidetti outcome).
Dimensioni che definiamo “minime essenziali” perché, alla stregua della dimensione finanziaria, sono anch’esse “fisiche”, e quindi non stimate, “semplici”, e quindi intuitive e facilmente comprensibili anche dai non addetti ai lavori, “sempre presenti” in tutte le organizzazioni finanziate da imposte, tasse e contributi, nessuna esclusa.
La TERZA OSSERVAZIONE fondamentale è che GLI OBIETTIVI NUMERICI DI MIGLIORAMENTO di impieghi, output e outcome DA RAGGIUNGERE ENTRO L’ANNO VANNO DETERMINATI PRENDENDO A RIFERIMENTO, ogni volta che sia materialmente possibile, non medie, standard o spending review di tipo lineare e indistinto ma LE “PRESTAZIONI NUMERICHE MIGLIORI” di impieghi, output e outcome CERTAMENTE GIÀ RAGGIUNTE dai cosidetti best in class.
I sistemi Etpl, infatti, si basano sul “benchmarking”, tecnica studiata e adottata con successo nel mondo delle imprese private attraverso la quale:
a) vengono individuati i RISULTATI MIGLIORI CHE SONO STATI “CERTAMENTE” CONSEGUITI (benchmark) in termini di impieghi, output e outcome risultanti dai confronti delle prestazioni numeriche di gruppi di organizzazioni e/o di strutture interne omologhe;
b) vengono svolte analisi sulle modalità di organizzazione e di lavorazione che tali prestazioni eccellenti hanno reso possibili per poterle replicare altrove;
c) vengono fissati OBIETTIVI NUMERICI ANNUALI di avvicinamento graduale alle prestazioni benchmark e, per i best in class, di mantenimento dei già raggiunti livelli numerici di eccellenza.
Fino al 2016, le metodologie Etpl, come previsto dall’articolo 18 del decreto 165, potevano essere attuate soltanto su decisione dei dirigenti di vertice, quindi attraverso “PERCORSI DALL’ALTO”, come avvenuto nella Guardia di Finanza, che ha introdotto nel 1997 il SIRIS, primo sistema informativo Etpl sugli “impieghi effettivi” delle risorse umane espressi in ore/persona, e tra il 2003 e il 2004 nell’Autorità Garante per la protezione dei dati personali con l’elaborazione del SID, sistema informativo direzionale impostato alle logiche Etpl, nonché nel 2014, sebbene per un brevissimo periodo, presso il Comune di
I percorsi dall’alto sono quelli preferibili perché di attuazione molto rapida. Infatti, in una pubblica amministrazione di dimensioni medio/piccole i percorsi Etpl cominciano a dare frutti in soli tre/sei mesi, in una di medio/grandi in sei/dodici. Ma, purtroppo, come abbiamo visto, tali interventi non sono obbligatori in vigenza del decreto 165/2001, articolo 18.
Dal 23 dicembre 2016, però, è stato introdotto nel nostro ordinamento un nuovissimo diritto che ha permesso di intraprendere, oltre ai percorsi Etpl dall’alto, anche “PERCORSI DAL BASSO”, su iniziativa di soggetti del tutto esterni alle organizzazioni pubbliche considerate.
Stiamo parlando dell’ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO, la versione italiana del FOIA, il Freedom of information act in vigore negli Stati Uniti dal 1966 (e in Svezia dal XVIII secolo), che permette oggi a “chiunque” di chiedere e ottenere qualunque dato, documento e informazione detenuto da qualsivoglia pubblica amministrazione senza necessità di specificare i motivi della richiesta e diritto, in caso di rigetto totale o parziale dell’istanza, di ricorrere al giudice amministrativo.
A seguito di tale novità, l’Associazione Finanzieri Cittadini e Solidarietà – FICIESSE ha deciso di unire le esperienze condotte tra il 1993 e il 2014 presso la Guardia di Finanza, il Garante della privacy e il Comune di Tivoli con quelle di “negoziazione sociale territoriale” condotte da diversi anni dal SINDACATO PENSIONATI ITALIANI SPI-CGIL in numerosi comuni, province e regioni, avviando i Gruppi di lavoro del “ PROGETTO ETPL ITALIA TRASPARENTE” descritti in un apposito Manuale in versioni successive (si veda https://www.italiatrasparente.it/?page_id=7).
L’ultima versione del Manuale, datata 4 marzo 2019, è divisa in tre parti. Nella prima sono illustrate le terminologie, i concetti e le regole di base delle logiche Etpl; nella seconda sono illustrati i “percorsi dal basso” dei Gruppi di lavoro già avviati; nella terza si fa cenno ai “percorsi dall’alto” sperimentati nella Guardia di Finanza, nel Garante della privacy e nel Comune di Tivoli.
Nel sito WWW.ITALIATRASPARENTE.IT sono pubblicati tutti gli atti e documenti prodotti, le istanze presentate e le risposte ricevute, i ricorsi a TAR e Consiglio di Stato e relative sentenze.
Con piena libertà, per chiunque lo desideri, di trarne spunto.