IL MANUALE ETPL DEL PROGETTO ITALIA TRASPARENTE

Le metodologie Etpl si basano sul presupposto che qualunque organizzazione, sia pubblica che privata, tende inevitabilmente a concentrarsi soltanto sui risultati che le vengono indicati in numeri finiti ed esatti da raggiungere in termini temporali certi.

A partire dal 2017, in concomitanza con l’entrata in vigore, dal 23 dicembre 2016, del nuovo istituto del cosidetto accesso civico generalizzato (Acg), previsto dalla nuova formulazione dell’articolo 5, comma 2, del decreto legislativo n. 33/2013, abbiamo avviato il “Progetto Italia trasparente“, basato sulle logiche Etpl descritte in un apposito Manuale strutturato come un work in progress di cui riportiamo tutte le versioni .

Riportiamo la premessa sulla concezione dei sistemi Etpl e l’introduzione dell’ultima versione del Manuale.

 

PREMESSA

Le pubbliche amministrazioni tendono inevitabilmente all’autoreferenzialità se la legge non le obbliga a misurare e a dar conto, con report uniformi e comparabili tra territori, degli esatti andamenti numerici di tre “dimensioni minime essenziali”: risorse umane assorbite dalle diverse tipologie di processi di lavoro (impieghi), specie e quantità di prodotti finali realizzati (output), esiti socioeconomici ottenuti (outcome).

Grazie al  nuovo istituto dell’accesso civico generalizzato (Foia), il “Progetto Italia trasparente” dimostra che il monitoraggio pubblico, anche parziale, di queste informa-zioni avvia con immediatezza processi interni spontanei di controllo dei costi, aumento della qualità dei servizi pubblici prodotti, valorizzazione del merito “sostanziale”, riduzione dei comportamenti opportunistici e prevenzione della corruzione.

INTRODUZIONE

Molte pubbliche amministrazioni sono ancora oggi avvertite come “macchine dei misteri”, strutture dal funzionamento incomprensibile perfino ai dipendenti che vi lavorano, figuriamoci per chi proviene dall’esterno, come un’organizzazione civica, un’associazione di categoria, un assessore, un sindaco e talvolta perfino un ministro.

Eppure, sono trascorsi ben ventotto anni dalla legge 241 del 1990 che, s’era detto, avrebbe trasformato le amministrazioni italiane nelle “case di vetro” sognate un secolo prima da Filippo Turati, un lungo lasso di tempo durante il quale sono intervenute anche molte altre norme: per separare funzioni e compiti della politica da quelli della dirigenza, per affiancare un sistema di contabilità economica alla tradizionale contabilità finanziaria, per costituire dipartimenti, autorità, servizi e organismi interni ed esterni di valutazione e controllo, per definire il concetto di “trasparenza totale”.

Com’è possibile, perciò,  essere ancora così indietro nella classifiche internazionali dell’efficienza, della trasparenza e della prevenzione della corruzione?

A nostro avviso, il motivo sta scritto a chiare lettere nell’articolo 18 del decreto legislativo 165 del 2001, testo unico delle norme generali sull’ordinamento delle amministrazioni pubbliche, per il quale <<sulla base delle indicazioni di cui all’articolo 59 del presente decreto i dirigenti preposti ad uffici dirigenziali di livello generale adottano misure organizzative idonee a consentire la rilevazione e l’analisi dei costi e dei rendimenti dell’attivita’ amministrativa, della gestione e delle decisioni organizzative>>.

Il successivo articolo 59 del 165 richiama il rispetto delle disposizioni del Ministero dell’Economia e del Dipartimento della Funzione pubblica in tema di controllo finanziario dei costi, ma tali disposizioni – ecco il punto – rimangono sull’impostazione di carattere generale e formale del sistema di contabilità economica lasciando ancora oggi ai vertici dirigenziali delle singole amministrazioni le decisioni sostanziali, di dettaglio, su quali dimensioni elementari misurare, come misurarle e addirittura “se” misurarle. Insomma, è come se codice civile e discipline ragionieristiche consentissero alle stesse imprese di decidere quali poste considerare elementi positivi e negativi di reddito, con quali criteri misurarle e se rappresentarle o meno nei loro bilanci annuali.

Il risultato è l’inevitabile tendenza all’autoreferenzialità delle nostre pubbliche amministrazioni.

Da queste osservazioni prendono le mosse i “Sistemi Etpl”, metodologie di misurazione delle gestioni pubbliche che considerano e integrano tra loro quattro prospettive: quelle dell’Efficienza e della Trasparenza, quella della Partecipazione delle organizzazioni civiche e quella della cultura e della pratica della Legalità nei singoli territori.

Sono due le osservazioni fondamentali dei sistemi Etpl. La prima è che le organizzazioni pubbliche, alla stregua di quelle orientate al mercato, si concentrano anch’esse, inevitabilmente, non sugli obiettivi meramente descrittivi ma su quelli espressi in “numeri finiti” da raggiungere in “tempi certi”, rappresentati normalmente dall’anno. La seconda è che gli obiettivi numerici da raggiungere entro l’anno vanno determinati, tutte le volte che sia materialmente possibile, prendendo a riferimento non medie, standard o spending review lineari ma le prestazioni migliori già conseguite a livello nazionale, dette “benchmark”.  

Etpl supera i problemi causati dall’articolo 18 del decreto 165 facendo rilevare in report annuali alle pubbliche amministrazioni gli andamenti numerici delle cosidette “dimensioni minime essenziali” rappresentate: dalle quantità di risorse umane impiegate dalle unità organizzative interne nei loro processi di lavoro (i c.d. impieghi); dai prodotti “finali” realizzati e versati ai clienti esterni (i c.d. output); dall’andamento dei fenomeni socioeconomici di competenza istituzionale distinti per territori (i c.d. outcome). Dimensioni chiamate così perché fisiche, e quindi non stimate, semplici, intuitive e presenti in tutte le organizzazioni pubbliche, di qualunque tipo, genere e forma.

Il benchmarking, invece, è una tecnica attraverso la quale: a) vengono individuati i risultati migliori in termini di impieghi, output e andamento degli outcome; b) vengono svolte analisi sulle modalità organizzative e di lavorazione che detti risultati hanno reso possibili; c) vengono fissati  a tutte le altre organizzazioni per gli anni successivi obiettivi numerici di graduale avvicinamento alle prestazioni benchmark.

Fino al 2016, le metodologie Etpl, come previsto dall’articolo 18, potevano essere attuate soltanto su decisione dei dirigenti di vertice attraverso “percorsi dall’alto”, come avvenuto tra il 1996 e il 2004 in una istituzione di grandi dimensioni (la Guardia di Finanza) e in una di piccole (l’Autorità Garante per la protezione dei dati personali) nonché nel 2014, sebbene per un brevissimo periodo, presso un Comune di medie dimensioni (Tivoli).

Ma dal 23 dicembre 2016 è stato introdotto un nuovo diritto che permette di intraprendere anche “percorsi dal basso” su iniziativa di organizzazioni civiche, sindacali e di categoria attive nei singoli territori. Stiamo parlando dell’accesso civico generalizzato, la versione italiana del FOIA, il Freedom of information act in vigore negli Stati Uniti dal 1966 e in Svezia addirittura dal ‘700, che permette oggi a “chiunque” di ottenere qualunque dato, documento e informazione detenuto da qualsivoglia pubblica amministrazione senza la necessità di dover neppure specificare i motivi della richiesta e, in caso di rigetto dell’istanza o se la risposta non perviene entro trenta giorni, di rivolgersi al Tribunale Amministrativo Regionale. 

A seguito di tale novità, l’Associazione Finanzieri Cittadini e Solidarietà (Ficiesse) ha deciso di unire le esperienze condotte presso Guardia di Finanza e Garante della privacy con quelle di “negoziazione sociale territoriale” condotte da diversi anni dal Sindacato Pensionati Italiani Spi-Cgil in numerosi comuni, province e regioni avviando i gruppi di lavoro del “Progetto Italia trasparente”.

L’odierno Manuale, strutturato su versioni successive, è diviso in tre parti. Nella prima vengono illustrate le terminologie, i concetti e le regole di base delle logiche Etpl; nella seconda sono illustrati i percorsi dal basso avviati dai gruppi di lavoro; nella terza, si fa cenno ai percorsi dall’alto attuati nella Guardia di Finanza e nel Garante della privacy e avviati presso il Comune di Tivoli.

Nel sito www.italiatrasparente.it vengono pubblicati tutti gli atti che sono stati e verranno prodotti: istanze di accesso civico generalizzato presentate, dati numerici pervenuti dalle pubbliche amministrazioni, provvedimenti di diniego opposti, istanze di riesame inviate ai responsabili della trasparenza, corrispondenza intermedia, report valutativi redatti dai gruppi di lavoro, atti di dialogo cooperativo, atti di partecipazione degli stakeholder territoriali alle fasi della determinazione degli obiettivi e della valutazione dei risultati raggiunti, ricorsi TAR e Consiglio di Stato e relative sentenze.

Con piena libertà, per chiunque lo desideri, di trarne spunto.

 

 

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