LA QUESTIONE (NOTA DA SEMPRE) DELLA PREVENZIONE IMMEDIATA DELL’EVASIONE FISCALE DA PARTE DELLA GUARDIA DI FINANZA: A SEGUIRE LA RELAZIONE FICIESSE AL CONVEGNO DI LAVAGNA DEL 2001 – 11 dicembre 2020
Riportiamo a seguire la relazione al Convegno di Lavagna (GE) che abbiamo pubblicato nel 2001 sul sito www.ficiesse.it.
“GUARDIA DI FINANZA E PREVENZIONE DEGLI ILLECITI TRIBUTARI” – Ficiesse ha partecipato al convegno di Lavagna del 30 giugno 2001 sul tema Effetti giuridici ed economici dello Statuto dei diritti del contribuente sull’impresa, sull’Amministrazione e sul cittadino con una relazione del presidente del Direttivo nazionale, Giuseppe Fortuna, che integralmente pubblichiamo.
“GUARDIA DI FINANZA E PREVENZIONE DEGLI ILLECITI TRIBUTARI”
Ficiesse ha partecipato al convegno di Lavagna del 30 giugno scorso sul tema Effetti giuridici ed economici dello Statuto dei diritti del contribuente sull’impresa, sull’Amministrazione e sul cittadino con una relazione del presidente del Direttivo nazionale, Giuseppe Fortuna, che integralmente pubblichiamo.
1. LA TAX COMPLIANCE
L’articolo 10 del decreto legislativo 212/2000 prevede che i rapporti tra amministrazione finanziaria e contribuenti siano improntati a collaborazione e buona fede.
Il principio è stato inserito tra gli obiettivi strategici dell’amministrazione finanziaria con il termine tax compliance che indica la necessità di operare per un rapporto fiscale semplice nei modi di attuazione, trasparente nelle procedure e ampiamente condiviso; insomma un rapporto – ove possibile – amichevole.
Per ottenere il risultato di un’ampia condivisione dell’azione di prelievo fiscale l’amministrazione deve agire essenzialmente lungo due direttrici: l’informazione al contribuente e la prevenzione dell’illecito tributario.
Ma mentre per le azioni di informazione si stanno facendo progressi davvero notevoli, nel settore della prevenzione si registra ancora un ritardo, a nostro avviso, non più giustificato.
La prevenzione dell’illecito tributario è l’oggetto del nostro intervento di oggi.
2. LA SITUAZIONE ATTUALE
Chiariamo subito che l’amministrazione finanziaria è sempre stata obbligata a fare prevenzione. Per la Guardia di Finanza lo afferma espressamente la legge di ordinamento n. 189 del 1959: il Corpo deve prevenire, oltre che ricercare e denunziare, le evasioni e le violazioni finanziarie.
E importante notare come tale compito sia stato confermato dal recente decreto legislativo 19 marzo 2001, n. 68, che ha provveduto ad adeguare le missioni del Corpo al riordino della pubblica amministrazione. Nel decreto, una novità di rilievo è rappresentata dall’articolo 2 che attribuisce alla GDF nuove competenze in materia di tutela del bilancio degli enti locali per la prevenzione oltre che per la ricerca e la repressione delle violazioni in materia di: a) tributi locali; b) attività dei concessionari per la riscossione; c) uscite di bilancio e programmi di spesa; d) ogni altra entrata tributaria, anche a carattere sanzionatorio o di diversa natura, sempre di spettanza locale.
Ma vediamo come le Fiamme Gialle hanno operato, fino ad oggi, nel settore del contrasto all’evasione a tutela degli interessi erariali.
A tal fine va preso in considerazione il Rapporto annuale dell’anno 2000 edito dal Comando generale del Corpo. Vi si legge che nel settore del contrasto all’evasione sono stati assunti numerosi interventi e iniziative per rendere più incisive le metodologie di controllo. In particolare, è stato dato impulso all’attività di intelligence per accertamenti sempre più mirati e remunerativi. Si è quindi cercato di consolidare l’autonoma e peculiare identità del Corpo come organo investigativo per la tutela degli interessi erariali, di spostare l’attenzione ispettiva verso i soggetti economici di maggiori dimensioni aziendali e di maggiori volumi d’affari, di estendere la cooperazione amministrativa con gli organismi collaterali esteri per una più rapida e piena utilizzazione delle notizie scambiate.
Il rapporto individua come “risultati” le contestazioni proposte agli uffici finanziari per il successivo accertamento (elementi positivi di reddito non dichiarati, elementi negativi non deducibili, ritenute non operate e non versate, iva dovuta e relativa, verbalizzazioni in materia di scontrino e ricevuta fiscale; evasori totali scoperti; soggetti denunciati per reati fiscali), nonché il numero di verifiche e controlli eseguiti, cioé le tipologie di processi di lavoro che hanno portato alle contestazioni di cui sopra.
Come si vede, le statistiche della Guardia di Finanza nel settore delle imposte indirette e sui redditi riguardano attività di tipo repressivo e non attività di tipo preventivo.
Il problema è noto al Corpo che lo ha affrontato in alcuni passaggi di un piano per l’innovazione delle metodologie di gestione, denominato “Progetto efficienza Guardia di Finanza”, redatto dallo scrivente e presentato nel 1997 ad un convegno del Cogest a Roma. In quel documento si riconosceva l’esistenza del problema e ne veniva individuata la causa nella difficoltà di misurare i risultati delle azioni di prevenzione attuate dall’amministrazione. Il progetto provava anche a individuare possibili soluzioni al problema e prevedeva la costituzione di un apposito gruppo di lavoro che verificasse la possibilità di misurare i risultati delle azioni di prevenzione della Guardia di Finanza apprezzando anno dopo anno e in ambiti territoriali omogenei quanto a caratteristiche socioeconomiche le variazioni del gap tra gettito potenziale delle imposte e gettito effettivo.
Insomma, la GDF si è interessata di tax compliance anni prima che fosse emanato lo statuto del contribuente e la direttiva generale 2001 ma purtroppo, stando almeno alla lettura del rapporto sui risultati dello scorso anno, senza risultati concreti.
3. TRE ESEMPI DI AZIONI DI POSSIBILI AZIONI DI PREVENZIONE
Ma è davvero necessario, per dare finalmente inizio alle azioni di prevenzione, attendere che sia possibile misurarne in modo certo e attendibile i risultati? Sebbene quanto scritto nel Progetto efficienza sia sostanzialmente condivisibile, noi riteniamo che lo Statuto del contribuente non consenta di attendere oltre.
Ma come potrebbero essere condotte, in concreto, queste attività? Facciamo tre esempi.
Esempio n. 1
Lavagna. Si inaugura un nuovo negozio di parrucchiere in via Sanguineti. Qualche giorno dopo, si presentano al titolare due agenti del “Servizio prevenzione e informazione al cittadino” del locale comando GDF. “Caro signore, l’amministrazione è sua disposizione per aiutarla. Le consegniamo questi depliant illustrativi sull’ubicazione degli uffici finanziari e sui numeri telefonici che può chiamare per ottenere informazioni. Questi altri opuscoli illustrano cosa si deve fare quando si inizia un’attività commerciale. Lo sapeva che ci sono sessanta giorni di tempo per dichiarare l’inizio dell’attività, vero? Non l’ha ancora fatto? Non si preoccupi, l’aiutiamo noi. Ecco, questi sono i modelli da presentare e qui c’è l’elenco dei documenti di allegare. Se ha bisogno di qualche altra indicazione non esiti a chiamare noi o l’ufficio a questi numeri. Torneremo tra qualche mese per vedere se ha ancora bisogno del nostro aiuto”.
Risorse umane impiegate nell’intervento di prevenzione: due ore/persona. Risultati: 1) il contribuente dichiara l’inizio dell’attività; 2) il gettito aumenta; 3) si evita un futuro intervento repressivo; 4) il contribuente rosica un po’, ma poi è contento di dormire sonni tranquilli.
Esempio n. 2
Cavi di Lavagna. Il signor Garibaldi mette un annuncio sul settimanale di annunci gratuiti “Seconda mano”: Affitto appartamento di quattro vani, fronte mare, vista “imprendibile”, 2 milioni mensili”. Dopo qualche tempo il signor Garibaldi conclude il contratto con il signor Brambilla, presenta la denuncia all’autorità di pubblica sicurezza e la comunicazione all’Enel ma, preso da mille altri impegni, sta per dimenticarsi di registrare il contratto. Per fortuna, dopo pochi giorni gli arriva una comunicazione del “Servizio prevenzione e informazione al cittadino” del locale comando GDF. “Gentile Signor Garibaldi, complimenti per aver affittato il Suo bell’appartamento di Cavi di Lavagna per il quale, come abbiamo letto su Seconda Mano, chiedeva 2 milioni al mese. Sapendo di farLe cosa gradita, Le inviamo le disposizioni che regolano le locazioni di beni immobili e la modulistica per la registrazione del contratto. La preghiamo di considerarci a Sua completa disposizione e di non esitare, per qualunque necessità, a contattarci ai seguenti numeri telefonici.”
Risorse umane impiegate nell’intervento di prevenzione: 40 minuti/persona. Risultati: 1) Garibaldi registra il contratto e includerà il reddito del fabbricato nella dichiarazione annuale; 2) il gettito aumenta; 3) si evita un futuro intervento repressivo della GDF; 4) il contribuente rosica un po’, ma poi è contento di dormire sonni tranquilli.
Esempio n. 3
Genova. Sopraelevata che taglia il centro storico. Compaiono dei grandi cartelloni pubblicitari con su scritto: “Stiamo costruendo posti barca nel porto antico. Affrettatevi ad acquistarli.” Il posto barca viene venduto a X milioni al metro dalla società Alfa. Lo può sapere chiunque faccia una telefonata al numero indicato sul cartello pubblicitario. Poco dopo l’inizio delle vendite, l’amministratore delegato della società Alfa, ingegner Sempronio, riceve una comunicazione del “Servizio prevenzione e informazione al cittadino” del locale comando GDF: “Spettabile Società Alfa e gentile Amministratore delegato Ingegner Sempronio, martedì 20 p.v., alle ore 10, saranno presso la Vostra sede di Genova, via XX Settembre n. 7452/A il Brigadiere Tizio e l’Appuntato Caio per rilevare alcuni dati sull’andamento delle vendite di posti barca presso il porto antico di Genova. Se c’è qualche dubbio sul regime civilistico e tributario delle operazioni o altri problemi di carattere interpretativo od operativo Vi preghiamo di comunicarceli immediatamente, anche per telefono. Potremo studiare per tempo il caso e porteremo le circolari eventualmente esistenti che illustrano la posizione dell’Amministrazione finanziaria. Se poi vorrà presentare interpello, le diremo come fare e le consegneremo anche dei moduli prestampati.”
Risorse umane impiegate: sei ore/persona. Risultati: 1) il contribuente contabilizza le vendite nel modo concordato con l’amministrazione finanziaria; 2) il gettito aumenta; 3) si evita un futuro intervento repressivo della GDF; 3) l’amministratore (e anche gli azionisti della società) dormono sonni tranquilli.
4. L’APPROCCIO “TAX INTRUSIVE”
Tutto questo, ovviamente, sarebbe possibile già da oggi, ma l’amministrazione non lo fa perché, come afferma il Progetto efficienza, la prevenzione non alimenta le statistiche di rendimento degli uffici finanziari e della GDF.
Ma un altro fattore ostacola l’approccio collaborativi, la cultura militare tradizionale di cui la GDF è ancora oggi fortemente permeata. Le gerarchie militari, infatti, continuano a chiedere alle articolazioni operative il conseguimento non solo degli obiettivi numerici assegnati (conclusione del numero di verifiche e controlli assegnati) ma anche un obiettivo non scritto che è così importante da determinare la valutazione annuale del lavoro svolto dai reparti e le carriere degli ufficiali e dei sottufficiali comandanti. Tale obiettivo consiste nel realizzare un “rendimento” (cioè una quantità di prodotto) che deve essere sempre superiore a quello dell’anno precedente, il che vuol dire più arresti, più sequestri, più persone denunciate, più imposte evase, più evasori totali, eccetera.
Se a questo si aggiunge che:
- non sono definite le caratteristiche qualitative minime dei prodotti (aspetto che favorisce ;
- mancano sistemi premiali collegati al conseguimento degli obiettivi di piano;
- vengono premiati con encomi ed elogi utili per la carriera i risultati “eclatanti”,
si può capire come il personale sia spinto – a volte – a forzare la ricerca del risultato che faccia aumentare la quantità della produzione, a verbalizzare anche quando circostanze di tempo e di luogo consiglierebbero di soprassedere e a inseguire i grandi servizi sacrificando quelli meno eclatanti (sebbene spesso più remunerativi per le casse dello Stato).
Così si spiegano i casi delle sanzioni per gli scontrini ai lecca-lecca dei bambini e le polemiche con il barista di La Spezia sul bicchiere offerto a un clochard. Insomma, atteggiamenti che sono il contrario di quella tax compliance che lo Statuto e le direttive ministeriali auspicano.
Attenzione, non stiamo affermando che i militari della Guardia di Finanza debbano trasformarsi tout court in dispensatori di pacche sulle spalle. Stiamo dicendo che, come fanno carabinieri e polizia, l’atteggiamento determinato e autoritario va riservato alle situazioni operative che hanno effettivamente bisogno d’un tal genere di condotta. Secondo noi la linea di discrimine tra i due comportamenti sta proprio nella distinzione tra attività di prevenzione, nelle quali si deve incoraggiare il cittadino a non sbagliare, e attività di repressione, le cui finalità continueranno ad essere la ricerca, con tutti i mezzi messi a disposizione dalla legge, degli elementi di prova delle violazioni tributarie e comuni.
D’altra parte, la legislazione fiscale è ormai decisamente orientata nella direzione dell’eliminazione delle fattispecie sanzionatorie prodromiche all’evasione, sono state fortemente ridotte le sanzioni per le irregolarità formali e tra breve, come anche noi auspichiamo, saranno eliminati scontrini e ricevute fiscali, non appena completati gli studi di settore.
Continuare a insistere nella direzione tradizionale rischia di allontanare l’istituzione dalla società civile.
5. COME MODIFICARE LA SITUAZIONE
Abbiamo già individuato, quindi, quale dovrebbe essere, secondo noi, la strada da seguire. Le attività di ricerca e di denuncia delle violazioni tributarie sono irrinunciabili nel contrasto all’evasione, ma vanno eseguite in un contesto strategico integrato basato su azioni di prevenzione, volte a favorire l’adempimento spontaneo dei contribuenti, e su azioni di repressione, finalizzate a perseguire le violazioni amministrative e penali.
Dove si potrebbero trovare le risorse umane per tali azioni? La risposta si trova nel Rapporto annuale 2000 che evidenzia alcuni settori operativi oggi completamente improduttivi (controlli su strada e a posteriori), mentre risorse altrettanto cospicue si stanno per rendere disponibili con l’auspicata abolizione di scontrini e ricevute fiscali.
Sotto il profilo operativo e organizzativo, si dovrebbero costituire in tutti i reparti operativi delle pattuglie per il controllo economico del territorio con il compito di acquisire informazioni sui fatti di rilievo fiscale che si verificano nell’ambito territoriale di competenza. Le pattuglie dovrebbero produrre appunti informativi destinati alle altre strutture interne al reparto articolate in Servizi repressione incaricati dell’effettuazione di verifiche, controlli e indagini di polizia giudiziaria (che esistono già) e Servizi prevenzione e informazione ai cittadini incaricati, appunto, delle attività di prevenzione (che ancora non esistono).
Lo stile dei Servizi repressione tenderà ad essere un po’ più deciso ed invasivo, quello dei Servizi prevenzione più amichevole e collaborativo.
Questo si potrebbe fare subito.
Successivamente, come affermava il Progetto efficienza, bisognerebbe cercare di collegare le attività di tutta l’amministrazione finanziaria non più soltanto agli output (numero di verifiche e controlli, basi imponibili recuperate a tassazione, sequestri, denuncie, ecc.) ma anche agli outcomes, cioè alle modificazioni dei fenomeni socioeconomici che sono state indotte dall’agire pubblico.
A tal fine, dovrebbe essere assolutamente garantito il coinvolgimento degli enti pubblici territoriali che non possono rimanere estranei all’iter di formazione degli obiettivi dell’amministrazione finanziaria, specialmente a seguito dell’emanazione del decreto legislativo n. 68 del 2001. Regioni, province e comuni potranno essere coinvolti, in particolare, nei momenti: 1) dell’analisi delle componenti del gettito tributario; 2) dell’individuazione delle cause che hanno provocato scostamenti rispetto al gettito potenziale calcolato sulla base del PIL; 3) della predisposizione di proposte di intervento annuali e pluriennali. La validità delle azioni svolte sarà valutata considerando l’incremento del gettito tributario che si verificherà negli anni successivi (outcome).
Tutto questo va fatto con un approccio di tipo bottom-up, acquisendo i dati dal basso, cioè dal territorio, per aggregarli successivamente nel dato nazionale. Infine, potranno essere negoziati, anche qui con un approccio bottom-up, gli obiettivi annuali e pluriennali che il ministro assegnerà ai dirigenti civili e militari dell’amministrazione finanziaria; obiettivi costituiti da numeri esatti e verificabili in quanto rappresentati del recupero effettivo di gettito che si realizza negli anni a venire.
Il coinvolgimento degli enti locali potrebbe avvenire attraverso la costituzione di Comitati consultivi misti ai quali potrebbero partecipare in qualche misura anche le associazioni di categoria e le associazioni di cittadini.
Soluzioni come quella prospettata sarebbe coerente con le logiche del federalismo fiscale e del decentramento e potrebbe essere inizialmente sperimentata presso alcuni grandi comuni per poi essere gradualmente esportata in tutto il territorio nazionale.
GIUSEPPE FORTUNA,
Presidente Direttivo nazionale Associazione Finanzieri Cittadini e Solidarietà